К ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРІВ І РЕФЕРЕНДУМІВ В УКРАЇНІ.

КУРСОВА РОБОТА
з дисципліни "Конституційне право України"
на тему:
ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРІВ І РЕФЕРЕНДУМІВ В УКРАЇНІ

ЗМІСТ

Вступ 3
Розділ 1 Правові аспекти фінансування виборчих кампаній в Україні 6
1.1 Джерела коштів на фінансування виборчих кампаній в Україні 6
1.2 Обсяг виборчих фондів, витрат чи внесків від приватних або юридичних осіб 8
1.3 Звітність, контроль та оприлюднення інформації про фінансування кампаній 11
1.4 Санкції за порушення норм у сфері політичного фінансування 12
1.5 Ключові проблеми українського виборчого законодавства
у сфері фінансування виборчих кампаній 13
1.6 Зарубіжний досвід у сфері правового регулювання
фінансування виборчих кампаній 14
Розділ 2 Проблеми нормативно-правового регулювання фінансування місцевих референдумів за рахунок коштів Державного бюджету 17
Висновки 23
Список використаної літератури 27


ВСТУП

Актуальність теми роботи. Із фінансуванням передвиборних кампаній пов'язано кілька проблем, які існують не лише в Україні.
По-перше, загальною тенденцією є подорожчання виборчих кампаній у зв'язку із ростом цін на рекламу в ЗМІ. Причиною останнього є зростання ролі медіа в житті суспільства, поширення телебачення у країнах, що розвиваються, розвиток рекламних та маніпулятивних технологій, які передбачають застосування медіа-ресурсу тощо.
Особливо високими є ціни на телевізійну рекламу, які зростають пропорційно до рейтингу відповідного телеканалу [19, с. 16].
В Україні ціни на рекламу в ЗМІ складають майже левову частку законодавчо встановленого максимуму виборчого фонду. Якщо підрахувати вартість проведення комплексної кампанії у ЗМІ (публікації у друкованих ЗМІ, реклама на ТБ, радіореклама тощо), то загальна (мінімальна) сума витрат становитиме від 175,460 тис. доларів США для одного учасника виборчих перегонів [27, с. 257].
Таким чином, через надзвичайну дороговизну проведення передвиборних кампаній, фінансування за "демократичним принципом" – невеликі суми від багатьох фізичних або юридичних осіб, прихильників партії або кандидата, – стає неможливим.
За оцінками деяких експертів, для втілення цього принципу середній дохід громадян має складати не менш як 7 тис. доларів на рік, що не є реальним для середнього громадянина України навіть у довгостроковій перспективі. Наразі можливість вкладати власні кошти у партії або кандидатів на виборах мають лише вельми заможні приватні особи, великий капітал яких сам по собі у значному ступені є "тіньовим" [24, с. 33].
Друга проблема пов'язана зі стрибком цін, яким зазвичай супроводжується проведення виборчих кампаній. Ціна виборів для середнього платника податків має тенденцію до зростання разом із подорожчанням проведення виборчих кампаній.
Запобігти виникненню таких проблем може лише належне законодавче регулювання та забезпечення прозорості контрольних механізмів.
Що стосується проведення місцевих референдумів, то воно є доволі проблемним не лише через прогалини нормативно-правового їх регулювання загалом, а й через значну фінансову витратність, що часом є підставою відмови в їх призначенні місцевими радами.
До проблем фінансування виборів і референдумів в Україні звертались у своїх працях В. Ф. Погорілко, О. В. Батанов, О. М. Бориславська, О. В. Прієшкіна, М.І. Ставнійчук, В. Л. Федоренко та ін.; у виступах і публікаціях – члени і працівники Центральної виборчої комісії М. М. Рябець, М.І. Дем'яненко, М.І. Коваль, В. Т. Шевченко, О. Н. Вовк. Окремі фрагменти вміщені у підручниках і навчальних посібниках із конституційного, виборчого та референдного права України, державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні.
Проте, незважаючи на значущість проблеми, вона не знайшла належного відображення як у нормативно-правових актах, так і в науковій літературі. Відсутність адекватного практиці проведення виборів і референдумів законодавчого визначення реальних джерел їх фінансування, фактичне застосування різноманітних, не завжди законних засобів певною мірою здатне нівелювати легітимність волевиявлення громадян.
Метою роботи є аналіз стану нормативно-правового регулювання фінансування проведення виборів і референдумів, проблем, що виникають, і визначення перспектив його вдосконалення.
Об'єкт дослідження – правові проблеми фінансування виборів і референдумів в Україні.
Предмет дослідження – норми Конституції України, Законів України "Про вибори народних депутатів України" "Про Центральну виборчу комісію", "Про політичні партії в Україні", "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", якими встановлено загальні засади фінансування виборчого процесу і референдумів.
Методи дослідження – історичний, логіко-юридичний, описовий, порівняльний.
Для досягнення поставленої мети в роботі вирішувались такі завдання:
– розглянути джерела коштів на фінансування виборчих кампаній в Україні;
– охарактеризувати обсяг виборчих фондів, витрат чи внесків від приватних або юридичних осіб;
– розкрити порядок звітності, контролю та оприлюднення інформації про фінансування кампаній;
– визначити санкції за порушення норм у сфері політичного фінансування;
– окреслити ключові проблеми українського виборчого законодавства у сфері фінансування виборчих кампаній;
– описати зарубіжний досвід у сфері правового регулювання фінансування виборчих кампаній;
– з'ясувати проблеми нормативно-правового регулювання фінансування місцевих референдумів за рахунок коштів Державного бюджету.
Структура роботи: вступ, два розділи, висновки, список використаної літератури.
РОЗДІЛ 1 ПРАВОВІ АСПЕКТИ ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ В УКРАЇНІ
1.1 Джерела коштів на фінансування виборчих кампаній в Україні
Фінансування виборчих кампаній політичних партій, а так само і кандидатів у народні депутати здійснюється як за рахунок державних, так і за рахунок їх власних коштів. При цьому, пряме цільове фінансування з боку держави відсутнє [30, с. 234].
Натомість, кошти з Державного бюджету отримує Центральна виборча комісія України, яка забезпечує друк інформаційних плакатів політичних партій та кандидатів у визначеній законодавством кількості, розміщення їх програмних документів у пресі та оплату на телебаченні та радіо ефірного часу, який на рівних і безкоштовних засадах надається партіям та кандидатам для пропагування своїх програмних положень перед виборцями [19, с. 16].
Конкретний обсяг державного фінансування законом не визначається. Необхідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України на рік, у якому проводяться вибори, за пропозицією Центральної виборчої комісії України.
Решта потреб виборчої кампанії забезпечується за рахунок коштів виборчих фондів політичних партій та кандидатів у депутати. При цьому розмір виборчих фондів як політичних партій та їх блоків, так і кандидатів у депутати обмежений законом: для партій та блоків його максимум складає 150 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а для кандидатів у депутати – 10 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Законом України "Про вибори народних депутатів України" від 25.03.2004 р. № 1665-ІV в ред. від 22.05.2008 р. встановлено й інші обмеження, які, зокрема, стосуються порядку формування виборчих фондів.
Так, виборчі фонди можуть формуватися виключно за рахунок власних коштів партій та кандидатів, а також за рахунок добровільних внесків фізичних осіб (громадян). Відповідно, юридичні особи (компанії, підприємства, організації тощо) не мають права здійснювати таких пожертв. Крім того, заборонене використання коштів іноземних громадян та осіб без громадянства, анонімних жертводавців, а також коштів тих підприємців, які мають заборгованість перед будь-яким (Державним чи місцевим) бюджетом.
Обмежено й максимальний розмір внеску громадянина до виборчого фонду однієї партії (блоку партій) чи кандидата. Він складає одну тисячу неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Таким чином, законом не обмежено кількість пожертв від одного жертводавця. Проте загальна їх сума не повинна перевищувати зазначеного ліміту.
Ще одну – на практиці найбільшу – частину коштів виборчого фонду і партії, і кандидата складають їх власні кошти.
Законом України "Про політичні партії в Україні" від 05.04.2001 р. № 2365-ІІІ в ред. від 22.05.2008 р. закріплені загальні вимоги до порядку формування цих "власних коштів". Зокрема, Закон не обмежує ані розміру, ані кількості внесків членів партій. Не забороняється партії й організовувати громадські збори коштів.
Щоправда, пожертви, зібрані від громадськості, мають відповідати встановленим вимогам. Так, політичним партіям забороняється отримувати кошти від:
– органів державної влади та органів місцевого самоврядування, крім випадків, зазначених законом;
– державних та комунальних підприємств, установ і організацій, а також підприємств, установ і організацій, у майні яких є частки (паї, акції), що є державною чи комунальною власністю, або які належать нерезидентам;
– іноземних держав та їх громадян, підприємств, установ, організацій;
– благодійних та релігійних об'єднань та організацій;
– анонімних осіб або під псевдонімом;
– політичних партій, що не входять до виборчого блоку політичних партій.
1.2 Обсяг виборчих фондів, витрат чи внесків від приватних або юридичних осіб
Згідно із частиною 2 ст. 32 Закону України "Про вибори народних депутатів України" виборчі фонди утворюються для фінансування передвиборної агітації партій (блоків) та кандидатів у депутати.
Відповідно, суб'єкт виборчого процесу зобов'язаний здійснювати витрати з виборчого фонду лише на ці цілі. Загальний розмір таких витрат обмежується лише максимальним розміром виборчого фонду партії (блоку) чи кандидата у депутати. Ці вимоги однаково поширюються як на партії, так і на кандидатів.
Разом з тим, важливим є те, що названі обмеження стосуються лише того часу, коли проводиться передвиборна агітація (вона розпочинається за 50 днів до дня виборів і закінчується за день до них). З початку виборчого процесу (за 90 днів до дня виборів) і до дня початку передвиборної агітації, остання заборонена. Відповідно, у цей період витрати на кампанію здійснювати заборонено. Натомість, до оголошення про початок виборчого процесу, партії та кандидати мають право вільно рекламувати себе (така реклама не вважається передвиборною). Тому і будь-яких обмежень щодо витрат у цей час не встановлено.
Передвиборна агітація в Україні фінансується за змішаним принципом: за рахунок Державного бюджету, за рахунок коштів політичних партій, виборчих блоків, пожертвувань громадян і юридичних осіб, за винятком органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, органів місцевого самоврядування, іноземних юридичних і фізичних осіб, анонімних осіб, міжнародних організацій та об'єднань [25, с. 43].
Як вже зазначалось, українське законодавство в цьому питанні пішло шляхом обмеження витрат – воно відходить від міжнародної практики і встановлює граничну суму витрат виборчого фонду для партій, причому досить малий.
Через це стає неможливим, особливо для політичних партій, вкластися в законодавчі рамки, і, як результат, у виборчих фондах обертаються "незареєстровані" гроші, і майже всі змушені порушувати закон [27, с. 252].
У принципі, така практика існує і в інших країнах, наприклад, у Великій Британії обмежено обсяги витрат окремого кандидата на виборах до Палати громад, у Канаді обмежено витрати національних партійних організацій на проведення кампаній. Проте для дотримання подібних лімітувань необхідно створити сувору адміністративну систему, за якої на всі витрати кандидатові, або спеціально призначеному службовцеві ("агенту") необхідно заздалегідь отримати дозвіл, або ж ввести жорстку систему штрафів (у Великій Британії за перевищення виборчих фондів можна втратити місце в парламенті) [22, с. 126].
Саме тому наразі деякі українські експерти виступають за введення необмеженої величини виборчих фондів, що дозволило б вивести на світло "тіньові" гроші, а також поставило б різних кандидатів у рівні умови (оскільки опозиція і провладні кандидати за однакові порушення несуть різну відповідальність) [24, с. 32].
За рахунок коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів, фінансуються такі заходи передвиборної агітації політичних партій, виборчих блоків партій, кандидати у депутати від яких зареєстровано в багатомандатному виборчому окрузі:
– виготовлення інформаційних плакатів із розрахунку по п'ять примірників на кожну виборчу комісію – не пізніше ніж за 35 днів до дня голосування (ст. 52.1 Закону України "Про вибори народних депутатів України");
– надання партії (блоку) по 30 хвилин ефірного часу на загальнонаціональному теле- і радіоканалі, а також по 20 хвилин на регіональних теле- та радіоканалах у кожному регіоні (розклад ефірного часу визначається за результатами жеребкувань) (ст. 54.5);
– надання друкованої площі в газетах "Голос України" та "Урядовий кур'єр" для публікації в однаковому поліграфічному виконанні поданих партіями (блоками) при реєстрації кандидатів у депутати передвиборних програм розміром не більше 7800 друкованих знаків (розклад друкованої площі також визначається жеребкуванням) (ст. 55.1);
– надання друкованої площі в місцевих державних чи комунальних друкованих ЗМІ для передвиборних програм кандидатів (ст. 55.2);
– не пізніше як за 50 днів до дня виборів відводяться місця та обладнуються стенд, дошки оголошень у людних місцях для розміщення матеріалів передвиборної агітації (ст. 52.8).
Крім того, кошти виборчих фондів політичних партій і виборчих блоків партій можуть бути використані на:
– оплату оренди будинків і приміщень усіх форм власності для проведення зборів, мітингів, дебатів, дискусій та інших публічних заходів передвиборної агітації (ст. 51.6);
– виготовлення матеріалів передвиборної агітації (загальне положення).
При цьому існують певні умови щодо проведення передвиборної агітації. Зокрема, кандидати зобов'язані надавати по одному примірнику кожного друкованого матеріалу не пізніше як за сім днів після його виготовлення до ЦВК, окружної виборчої комісії (ст. 52.6).
Також на всіх друкованих матеріалах мають бути: відомості про установу, що здійснила друк, про наклад, інформація про осіб, відповідальних за випуск. Проте цей пункт часто порушується, по-перше, у фальшивих листівках, спрямованих проти конкурентів, по-друге, для приховування справжньої ціни друкованої продукції (оскільки перевищувати виборчі фонди не можна) [25, с. 44].
Основною проблемою нормативного регулювання цієї сфери в Україні є нереалістичність визначених законодавством максимальних сум виборчих фондів стосовно реальної вартості проведення виборчої кампанії, про яку йшлося вище.
1.3 Звітність, контроль та оприлюднення інформації про фінансування кампаній
Необхідно констатувати, що навіть у разі запровадження найдосконалішого порядку подання звітів та фінансової інформації проблема звітності автоматично не вирішиться.
Значна частина витрат виборчої кампанії в Україні робиться ще до її початку. Це включає передоплату реклами у ЗМІ, роздавання "подарунків" виборцям, проведення масових розважальних заходів на підтримку партії, вкладання грошей у адміністративний ресурс тощо [25, с. 44].
Тому вдосконалення нормативної бази в цій сфері має зосередитися саме на розширенні кола та повноважень контрольних інститутів.
До здійснення контрольних функцій мають активно залучатися державні та приватні ЗМІ через публікацію відповідних звітів та матеріалів, проведення кампаній за прозорість політичного фінансування, стимулювання заінтересованості громадськості в участі у контролі за ним тощо [30, с. 236].
Аналітичні центри мають вивчати співвідношення між кількістю реклами на радіо та ТБ із цінами на рекламу та задекларованими обсягами виборчих фондів кандидатів та партій, відстежувати достроковий початок виборчої агітації тощо.
Створення мережі експертів у галузі та інтеграція цієї мережі в більш широку (міжнародну) мережу також є вельми важливим для забезпечення належного контролю за політичним фінансуванням.
1.4 Санкції за порушення норм у сфері політичного фінансування
Українське виборче законодавство, як можна побачити, передбачає "найвищу міру покарання" на виборах – скасування рішення про реєстрацію – за отримання коштів із джерел поза виборчим фондом та за порушення обмежень, установлених на витрати виборчого фонду [25, с. 45].
При цьому в першому випадку факт використання "додаткових" коштів встановлює суд, натомість підстави визначення факту перевищення фонду не встановлені, що відкриває шлях до вибіркового застосування санкцій до учасників виборчого процесу.
На наш погляд, вирішенню цієї проблеми сприяло б скасування (або підвищення принаймні вдесятеро) верхньої межі обсягу виборчого фонду.
При цьому необхідно доповнити законодавство більш чіткими процедурами контролю та звітності за формуванням і використанням виборчого фонду. Адже наразі в Україні фактично відсутня відповідальність за порушення порядку звітності та подання неправдивої інформації у звіті про фінансування виборчої кампанії, що робить процес формування і використання виборчих фондів непрозорим. Це є істотним недоліком українського виборчого законодавства, який має бути подоланий із урахуванням європейських стандартів та досвіду інших країн.
1.5 Ключові проблеми українського виборчого законодавства у сфері фінансування виборчих кампаній
Навіть поверхове ознайомлення з українським виборчим законодавством дозволяє дійти висновку, що у процедурному плані воно доволі детально прописане. Хоча, незважаючи на той факт, що прийнятий українським парламентом новий закон удостоївся схвального висновку всіх установ Ради Європи (в тому числі і Венеціанської комісії), численні порушення все-таки мали місце впродовж останніх передвиборчих кампаній. Це свідчить про те, що саме лиш встановлення обмежень та заборон не гарантує неухильного дотримання законодавства та прозорості фінансування виборів [25, с. 46].
Зокрема, як свідчить практика, не виправдали себе обмеження максимального розміру виборчого фонду, заборона на здійснення добровільних внесків юридичними особами, встановлення конкретних строків початку виборчої агітації тощо.
Крім того, Україна й досі всупереч рекомендаціям Ради Європи, на противагу практиці багатьох демократичних країн не запровадила державного фінансування політичних партій з метою підтримки їх статутної діяльності [28, с. 271].
Необгрунтовані обмеження провокують учасників виборчого процесу до масових порушень законодавства, а відсутність загального державного фінансування призводить до зволікання з інституціалізацією партій як важливих елементів громадянського суспільства. Хоча висловлюється думка, що варіант фінансування партій за рахунок Державного бюджету наразі є неприйнятним через обмежені можливості того ж бюджету [24, с. 33].
Крім того, всенародне опитування в зарубіжних країнах показало негативне ставлення до такого фінансування [18, с. 4].
Виходячи із аналізу ситуації соціального забезпечення в Україні, можна прогнозувати, що наші громадяни теж не готові сьогодні "ділитися" з партіями.
Інформація про фінанси політичних партій та кандидатів у депутати є насправді доволі закритою. Хоча складнощі з отриманням достовірної інформації є, насамперед, проблемою контролю за надходженням та витрачанням коштів партій.
Вимоги щодо звітності та їх перевірки недостатньо врегульовані.
Це, а також відсутність санкцій за специфічні типи правопорушень у фінансовій сфері спричиняє значну кількість зловживань під час виборчих кампаній.
1.6 Зарубіжний досвід у сфері правового регулювання фінансування виборчих кампаній
На початку 1990-х р.р. у більшості постсоціалістичних держав Європи на законодавчому рівні було закріплено так звану "ліберальну" модель фінансування виборчих кампаній, яка не передбачала жодних обмежень фінансування партійної участі у виборах.
Зокрема, не обмежувались ні максимальний ліміт витрат на виборчу кампанію (розмір виборчого фонду), ні джерела формування виборчих фондів, ні розмір внесків; були відсутні і будь-які вимоги щодо звітування про джерела походження та напрями використання коштів в ході виборчої кампанії [22, с. 189].
Така модель протягом тривалого часу існувала в Латвії, Литві, Естонії, Боснії, Хорватії, Польщі.
Не вдаючись до аналізу позитивів цієї моделі, необхідно зауважити, що вона має низку негативів.
По-перше, відсутність будь-яких обмежень щодо розміру виборчих фондів перетворило виборчі кампанії з боротьби ідеологій на боротьбу грошей. Досвід останніх парламентських виборів, в Латвії (в якій в умовах відсутності лімітів витрат на виборчу кампанію партіями було витрачено близько 9 євро на одного виборця (найбільше з усіх європейських країн) свідчить про те, що перемога тієї чи іншої політичної сили на виборах напряму залежіть від кількості коштів, витрачених на передвиборчу агітацію, зокрема – політичну рекламу на телебаченні [27, с. 255].
Відсутність законодавчих лімітів витрат і внесків на виборчу кампанію, вимог щодо розкриття інформації про джерела формування виборчих фондів призводить, з одного боку, до посилення впливу корпорацій на партійні фінанси, а відтак – корумпованості політики, а, з іншого боку, – не дозволяє встановити, які фінансово-промислові групи стоять за перемогою партії на виборах.
Все це зумовило необхідність запровадження обмежень фінансування виборчих кампаній. Наразі ліберальна модель фінансування виборів збереглася у небагатьох країнах Центральної і Східної Європи – у Латвії, Естонії та Хорватії.
Втім, і в них спостерігаються тенденції до посилення державного регулювання виборчих фінансів.
У решті ж держав до виборчого законодавства було внесено істотні зміни, спрямовані на забезпечення прозорості фінансування виборчих кампаній та зменшення залежності партій від фінансово-промислових груп [21, с. 274].
Наразі в більшості країн Центральної та Східної Європи на законодавчому рівні обмежено розмір виборчих фондів (виняток складають лише Албанія, Естонія, Латвія і Хорватія), джерела формування виборчих фондів (у більшості держав прямо заборонено фінансування виборчих кампаній іноземними державами, іноземними фізичними та юридичними особами, органами державної влади та місцевого самоврядування), розмір внесків (Болгарія, Вірменія, Македонія, Польща, Росія, Румунія). У багатьох країнах було запроваджено обов'язкове звітування партій про суми отриманих і витрачених в ході виборчої кампанії коштів. Відповідні норми закріплено законодавством Болгарії, Боснії та Герцеговини, Грузії, Естонії, Литви, Македонії, Польщі, Росії [18, с. 5].
Разом з тим, наявність відповідних обмежень сама по собі аж ніяк не свідчить про реальне забезпечення прозорості фінансування виборів, гарантування рівності можливостей учасників виборчого процесу.
У багатьох країнах, у тому числі і в Україні, запровадження, наприклад, звітності про внески і витрати на вибори в умовах відсутності органів, які б мали достатні повноваження для перевірки повноти та правдивості відомостей, що містяться у фінансових звітах партій і кандидатів, а також відсутності адекватних санкцій за порушення, так і не призвело до підвищення рівня відкритості партійних фінансів.
Таким чином, ефективність законодавчих обмежень виборчого фінансування значною мірою залежить від наявності адекватних санкцій за їх порушення, рівня тіньової економіки в державі, ліберальності політичного режиму тощо.

РОЗДІЛ 2 ПРОБЛЕМИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ МІСЦЕВИХ РЕФЕРЕНДУМІВ ЗА РАХУНОК КОШТІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ
Загальний порядок фінансування проведення місцевих референдумів визначено Законами України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 03.07.1991 р. № 1286-XІІ в ред. від 01.10.2007 р. та "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР в ред. від 30.04.2009 р.
За Законом України "Про Центральну виборчу комісію" від 30.06.2004 р. в ред. від 01.09.2005 р., вона повноважна, зокрема, здійснювати контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення комісій з місцевих референдумів (ч. 2 ст. 1).
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 16, п. 5 ст. 17, ст. 22 цього ж Закону Центральною виборчою комісією прийнято низку постанов, рекомендацій та роз'яснень з питань фінансового забезпечення проведення виборів та референдумів. Практика їх реалізації прослідковується за окремими актами органів місцевого самоврядування, документами комісій з референдумів, а також місцевих судових та правоохоронних органів [20, с. 16].
Відповідно до Бюджетного кодексу України видатки на проведення референдумів належать до видатків, що здійснюються за рахунок Державного бюджету України (п. 20 ч. 1 ст. 87).
У чинному Законі України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" норми щодо фінансування проведення референдумів виписані загалом безвідносно до їх видів – всеукраїнського, республіканського в Автономній Республіці Крим чи місцевих, що пояснюється спільністю їх процесуальних дій. Вихідною для розуміння досліджуваної проблеми є норма цього закону, за якою підготовка та проведення місцевих референдумів здійснюється "за рахунок відповідних місцевих бюджетів" (ч. 1 ст. 11), а порядок фінансування "визначається Кабінетом Міністрів України та відповідними місцевими Радами народних депутатів" (ч. 2 ст. 11).
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" під бюджетом місцевого самоврядування (місцевим бюджетом) розуміє "план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування" (ст. 1).
Затвердження місцевого бюджету та внесення змін до нього віднесено до питань, які вирішуються "виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради" (п. 23 ч. 1 ст. 26), а "здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету" – до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (п. 4 ч. "а" ст. 28).
Разом із тим, цей Закон України не містить чітких приписів, які покладають саме на місцеві бюджети обов'язок фінансування проведення місцевих референдумів.
Отже, визначаючи місцевий бюджет як єдине джерело фінансування референдумів, чинне законодавство створює чимало колізій, адже ініціювання, підготовка та проведення місцевих референдумів передбачає чимало процесуальних та інших дій, фінансування яких виходить за межі передбачених Бюджетним кодексом та іншими нормативно-правовими актами бюджетних асигнувань. До того ж, обсяг і призначення бюджетних видатків щодо референдумів чітко не регламентовані, проте встановлені певні обмеження [20, с. 16].
Аналіз чинного Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" дає змогу виокремити основні статті видатків із місцевого бюджету на проведення референдуму. До прямих віднесемо фінансування складання списків учасників референдуму, діяльності комісій з референдуму та інформування громадян щодо референдуму.
Законодавчо не встановлені строки фінансування місцевих референдумів. При їх обчисленні необхідно виходити з того, що відповідно до Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" дата проведення місцевого референдуму призначається не раніш як за місяць і не пізніш як за два місяці від дня прийняття рішення про проведення референдуму (ч. 2 ст. 22); обласна, районна, міська, районна в місті, селищна, сільська комісія з референдуму утворюється не пізніш як за 25 днів до місцевого референдуму (ч. 2 ст. 27); дільнична комісія з референдуму – не пізніш як за 15 днів до місцевого референдуму (ч. 1 ст. 29).
Організацію обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, та складання відповідних списків за цим законом забезпечують голови міських, районних у містах, селищних і сільських рад народних депутатів, які і передають списки дільничним комісіям з референдуму (ч. 1 ст. 33).
Перспективи суттєвого вдосконалення існуючих процедур підготовки списків виборців пов'язані зі створенням єдиного Державного реєстру виборців в Україні, законом про який передбачено використання Реєстру, зокрема при підготовці до місцевого референдуму (ч. 1 ст. 26).
Фінансування діяльності щодо створення та ведення Реєстру "здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також (у частині фінансування діяльності органів місцевого самоврядування у випадках, передбачених цим законом) за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів як фінансування делегованих повноважень" (ст. 25).
Найбільш питому вагу серед бюджетних видатків становить фінансування діяльності комісій з референдуму: обласних, районних, міських, районних у містах, селищних, сільських, особливо – дільничних [27, с. 268].
Прагненням до скорочення цих витрат поряд із забезпеченням якомога ширшої участі громадян у місцевих референдумах є їх проведення одночасно з виборами народних депутатів або Президента України. Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" передбачає, що в цих випадках "може бути утворено спільні комісії з референдуму та виборів" (ч. 6 ст. 24).
Такі ж повноваження виконували й комісії з всеукраїнського референдуму за народною ініціативою в тих адміністративно-територіальних одиницях, де 16 квітня 2000 р. одночасно проводились місцеві референдуми [20, с. 17].
З бюджету виплачується і заробітна плата членів комісій, які можуть "звільнятися в період підготовки і проведення референдуму від виконання виробничих або службових обов'язків із збереженням середньої заробітної плати за рахунок коштів, що виділяються на проведення референдуму" (ч. 4 ст. 31). Чисельність таких осіб та умови оплати їх праці встановлюються Центральною виборчою комісією.
Обласна, районна, міська, районна в місті, селищна, сільська комісія з референдуму "розподіляє кошти по комісіях з референдуму; контролює забезпечення їх приміщеннями, транспортом, зв'язком і розглядає інші питання матеріально-технічного забезпечення референдуму" (п. 3 ч. 1 ст. 28), а також забезпечує "виготовлення бюлетенів для голосування і постачання їх дільничним комісіям з референдуму" (п. 6 ч. 1 ст. 28).
Аналізований закон зобов'язує відповідні ради народних депутатів або їх голів опублікувати повідомлення про призначення референдуму та зміст проекту закону, рішення, іншого питання, що виноситься на референдум (ч. 3 ст. 22); сповістити громадян про межі кожної дільниці для голосування із зазначенням місця знаходження дільничної комісії з референдуму і приміщення для голосування (ч. 6 ст. 23); рішення, прийняті референдумом (ст. 44).
Досвід керівництва та дослідження практики проведення референдумів засвідчують, що при цьому залучаються й інші – непрямі джерела фінансування [29, с. 47].
Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" передбачено, що "державні і громадські органи, підприємства, установи, організації, службові особи зобов'язані сприяти комісіям з референдуму у здійсненні ними своїх повноважень, надавати необхідні для їх роботи відомості і матеріали" (ч. 1 ст. 32).
На практиці це сприяння полягає, зокрема, в непрямому фінансуванні бюджетними установами, а також суб'єктами господарювання різних форм власності частини витрат, пов'язаних з проведенням референдумів. Ідеться, насамперед, про створення умов для діяльності комісій з референдуму, дільниць для голосування, які розміщуються здебільшого у приміщеннях навчальних закладів, підприємств, установ і організацій. Оплата за оренду приміщень зазвичай не сплачується, як і за комунальні послуги, використання засобів зв'язку тощо [20, с. 17].
Найбільш законодавчо неврегульованим є питання фінансування діяльності ініціативних груп [29, с. 47].
Частина 11 статті 17 "Реєстрація ініціативних груп" Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" прямо передбачає, що "Ради народних депутатів, інші державні органи та установи України не несуть витрат, пов'язаних з організацією і діяльністю ініціативних груп". На логічне запитання – хто ж тоді фінансує їх діяльність? – жоден із законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів відповіді не дає.
На практиці поза громадянською позицією значного числа ініціаторів реально діють схеми тіньового матеріального заохочення [29, с. 17].
Одним із найганебніших результатів застосування політтехнологій за останнє десятиліття стало утвердження серед широкого загалу громадян стійкого переконання у непрозорості, "ринковості" виборчих і референдних процедур, незаконному (подекуди й кримінальному характері) їх фінансування конкуруючими політичними елітами та фінансово-промисловими кланами задля досягнення вузькокорпоративних владних цілей [27, с. 252].
Як наслідок, у процесі підготовки та проведення референдумів допускаються суттєві порушення законодавства, окремі з яких пов'язані з проблемами фінансування і є суспільно небезпечними. Вчиняється, чи може вчинятись чимало дій, які мають ознаки злочину. Це, зокрема, нецільове використання коштів, підкуп учасників референдуму тощо [20, с. 18].
Наразі створена широка юридична база протидії цим злочинам, основою якої є чинне кримінальне законодавство, нагромаджена певна практика його застосування. Проте чинний Кримінальний кодекс України не виокремлює злочинів, пов'язаних із фінансуванням проведення референдумів. Окремі порушення мають ознаки корупційних діянь, відповідальність за які встановлена Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Отже, чинні законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, на наш погляд, не забезпечують належного правового регулювання проблем фінансування ініціювання та підготовки місцевих референдумів, що ускладнює їх реальне проведення.
Тому нагальним є розширення норм конституційного регулювання референдумів в оновленому Основному Законі держави, прийняття нового Закону України "Про місцеві референдуми" чи, що було б, на наш погляд, більш доцільним, Виборчого кодексу України, враховуючи однотипність процедур виборчого і референдного процесу.
ВИСНОВКИ
Таким чином, незважаючи на доволі детальну регламентацію порядку фінансування виборчих кампаній як за рахунок коштів Державного бюджету, так і за рахунок коштів виборчих фондів кандидатів у депутати та політичних партій (блоків), Україна ще вельми далека від забезпечення прозорості та законності цього процесу.
Як це не дивно на перший погляд, але встановлення численних законодавчих обмежень, граничних строків та заборон у сфері фінансування лише сприяє порушенням та тінізації коштів, спрямованих на забезпечення проведення передвиборчих заходів.
Практика свідчить, що суб'єктам виборчого процесу завжди мало тих коштів, якими обмежується максимальний розмір виборчого фонду, і що джерелами фінансування кандидатів у депутати та партій (блоків) виступають різноманітні суб'єкти, у тому числі ті, яким заборонено здійснювати добровільні пожертви до виборчих фондів.
Отже, головне – не встановлювати жорсткі обмеження щодо фінансування виборчих кампаній, а забезпечити прозорість останнього. Чим більше обмежень встановлює законодавство і чим жорсткішими вони є, тим імовірніше ці обмеження будуть ігноруватися суб'єктами виборчої кампанії.
Основний законодавчий акцент необхідно робити на питаннях обліку та звітності учасників виборчих перегонів стосовно коштів, що вони отримують та витрачають.
Перша пропозиція до законодавців, яка спадає на думку, – скасувати обмеження на максимальний розмір витрат виборчого фонду партій (блоків) та кандидатів у депутати.
Більшість законопроектів про вибори народних депутатів України, які наразі перебувають на розгляді парламенту передбачають саме такий підхід.
Втім, при цьому одразу виникає проблема перетворення виборів на боротьбу грошей та владних можливостей. Тому доцільнішим було б, скасувавши загальне обмеження щодо максимального розміру всіх витрат, встановити реальні (вищі, ніж ті, що існують наразі) обмеження на максимальний роз