К ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД- КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ.

КУРСОВА РОБОТА
з дисципліни "Конституційне право України"
на тему:
ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ

ЗМІСТ

Вступ 3
Розділ 1 Особливості конституційно-правового статусу
прокуратури України 6
Розділ 2 Конституційно-правові аспекти прокурорського нагляду
як самостійної галузі державної діяльності 14
2.1 Поняття прокурорського нагляду, його завдання 14
2.2 Об'єкт, предмет і межі прокурорського нагляду 17
2.3 Співвідношення прокурорського нагляду з іншими
видами державної діяльності 19
Розділ 3 Прокурорський нагляд в конституційно-правовому
механізмі забезпечення основних прав та свобод
громадян України 26
Висновки 32
Список використаних джерел і літератури 35


ВСТУП
Актуальність теми роботи. Конституційна реформа, яка відбувається в Україні, стосується всіх органів державної влади, в тому числі прокуратури. У зв'язку з цим, у теорії та практиці державного будівництва необхідно ретельно продумати характер і темпи реформування цього важливого державного органу, враховуючи стан законності та правопорядку.
Першочергові завдання, які постають перед реформаторами правової системи у всіх постсоціалістичних державах Східної Європи, полягають в декриміналізації економіки і зупиненні корупції в державній та суспільній сферах. Одним з інструментів, покликаних забезпечити зазначене вище, є прокуратура – державна інституція (установа), якій не має прямих аналогів у країнах Західної Європи та Північної Америки і котра, безперечно, наділена більш широкими повноваженнями ніж подібні інституції в цих державах.
Наразі прокуратура України переживає складні часи. Криза законності, неналежне забезпечення правового захисту особистості й інтересів суспільства, постійне зростання злочинності висувають підвищені вимоги до неї.
Відповідно до пункту 2 статті 4 Закону України "Про прокуратуру" діяльність прокуратури має своїм завданням захист від неправомірних посягань соціальних, економічних, політичних, особистих прав та свобод людини і громадянина. Поряд з іншими органами держави, прокуратура входить до загальної системи гарантування державою прав і свобод людини, доповнює і посилює її.
Все це свідчить про актуальність теми курсової роботи, присвяченої дослідженню конституціонно-правових аспектів прокурорського нагляду.
Вагомий внесок у розвиток теоретичних основ прокурорського нагляду зробили такі вчені як Д. М. Бакаєв, В.І. Басков, С. Г. Березовська, О. Д. Берензон, Ю. М. Грошевий, В. К. Звірбуль, В. С. Зеленецький,
В. В. Клочков, Б. В. Коробейников, О. Ф. Козлов, В. Д. Ломовський,
О. Р. Михайленко, Л. А. Ніколаєва, В. Т. Нор, Ю.Є. Полянський,
В. М. Савицький, В.І. Сапунков, О. П. Сафонов, К. Ф. Скворцов,
В. Я. Тацій, В. Я. Чеканов та ін.
Функції прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів (колишній загальний нагляд) приділяється велика увага в працях В. В. Гаврилова, В. В. Долежана, М. В. Косюти, Г. К. Кожевникова, В. Г. Клочкова, В. В. Кривобока, В. Г. Мелкумова, М.І. Мичка, І.Є. Марочкіна, Г. О. Мурашина, Ю.Є. Полянського, В. Г. Розенфельда, Г. П. Середи,
Є. А. Суботіна, Г. С. Тарнавського, М. С. Шалумова, П. В. Шумського, К. Ю. Яровикова, В. Б. Ястребова та ін.
Метою роботи є розгляд конституційно-правових аспектів прокурорського нагляду в Україні.
Для досягнення цієї мети ставилися такі завдання:
– визначити особливості конституційно-правового статусу прокуратури України;
– з'ясувати поняття прокурорського нагляду, його завдання;
– окреслити об'єкт, предмет і межі прокурорського нагляду;
– охарактеризувати співвідношення прокурорського нагляду з іншими видами державної діяльності;
– розглянути місце прокурорського нагляду в конституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав та свобод громадян України.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у процесі здійснення прокурорського нагляду а Україні.
Предмет дослідження – сукупність конституційно-правових норм, Закон України "Про прокуратуру", інші нормативно-правові акти, що регламентують прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів.
Методи дослідження: системно-структурний, порівняльно-правовий, історичний, логіко-юридичний, описовий.
Структура роботи: робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел і літератури.


РОЗДІЛ 1 ОСОБЛИВОСТІ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ
Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу й судову (cт. 6 Конституції України). Це потребує наукового осмислення ідеї поділу влади, визначення її сучасного змісту, детального вивчення місця й ролі в механізмі правової держави контрольних і наглядових інститутів, зокрема й прокуратури.
Проблема визначення місця прокуратури в системі поділу влади особливо гостро дискутується у теорії. У центрі уваги вітчизняних та зарубіжних вчених періодично опиняються питання статусу органів прокуратури, місця прокуратури в системі органів держави, функції прокуратури, а також інші проблеми, що стосуються прокурорської діяльності [23, с. 38].
Я. М. Толочкр вважає, що пов'язане це з тим, що в Конституції України не визначено місце прокуратури в системі органів державної влади, що створює загрозу порушення принципу поділу державної влади. У зв'язку з необхідністю реформування прокуратури в Україні гострота цих дискусій зросла [35, с. 116].
Ряд авторів наполягають на тому, що прокуратура повинна перебувати при законодавчій владі, вона є її уповноваженим органом [22, с. 12].
Будь-яких організаційно-правових механізмів, що пов'язують законодавчу владу й прокуратуру, вони не називають, а як основний аргумент наводять приналежність прокуратурі за її правовою природою функції нагляду за додержанням законів від імені Верховної Ради України, хоча це не передбачено Конституцією України.
Отже, наразі відсутні підстави для віднесення прокуратури до законодавчої гілки влади і визнання її спеціальним органом з реалізації функції парламентського нагляду за виконанням законів.
Адміністративно-владний характер повноважень прокурора з нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах і при застосуванні інших мір примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи людини, певною мірою сприяє формуванню у деяких вчених і практиків поглядів на прокуратуру як орган виконавчої влади [33, с. 13].
На думку М. Я. Толочко, зазначені функції прокуратури пов'язані з тим, що прокурор є суб'єктом кримінального переслідування. При їх здійсненні прокурор безпосередньо не займається забезпеченням виконання законів і підзаконних нормативних актів, не управляє державними справами, не приймає з цією метою управлінських рішень владного характеру, тобто не має адміністративної влади. Прокурорській діяльності не властива жодна характерна ознака виконавчої влади і тому прокуратура не може бути віднесена до виконавчої влади [35, с. 117].
Нажаль, питання про місце прокуратури не знайшло свого чіткого відображення в Концепції реформування кримінальної юстиції України. В. Мойсік припускає, що така невизначеність концепції може бути наслідком позицій, зафіксованих в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України (п.2.3), а саме – введення прокуратури в систему органів юстиції [26, с. 8].
У цьому зв'язку доцільно розглянути рішення Європейського суду з прав людини в справі "Меріт проти України", прийняте 20 березня 2004 р. Європейський суд у своєму рішенні (п. 63), аналізуючи розділ VІІ Конституції України, вказав, що, найімовірніше, "... прокурори під час виконання своїх функцій перебувають під наглядом владних органів, що відносяться до виконавчої галузі влади" [Цит. за: 35, с. 118].
Тобто Європейський суд фактично визнав, що прокуратура в Україні входить у систему органів виконавчої влади, обгрунтовуючи це процедурою призначення Генерального прокурора України.
По суті ж, правовий статус Генерального прокурора України кандидат на посаду, що обійматиме, набуває лише після затвердження його кандидатури Верховною Радою України, а Президент лише представляє цю кандидатуру. Крім того, звільняє Генерального прокурора з посади за згодою Верховної Ради України Президент України. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокурору України, що є причиною його відставки з посади (ч. 1 ст. 122 Конституції України).
Втім, інститут висловлення недовіри Генеральному прокуророві України багато в чому нівелює гарантії незалежності прокуратури. Як наслідок, Генерального прокурора України мають право звільнити з посади як Президент України, так і Верховна Рада України.
Можна погодитися з Г. М. Титарчуком, що в такий спосіб Генерального прокурора України поставили у залежність від політичних протистоянь і зробили вельми вразливим, аби адекватно протистояти фактам втручання у діяльність прокуратури. За своєю сутністю інститут недовіри є формою політичної відповідальності Генерального прокурора України, отож потребує скасування [34, с. 31].
Оновлений порядок призначення й звільнення Генерального прокурора України дає змогу зробити систему "стримувань і противаг" ще більш дієвою. Важливим інструментом цієї системи й покликана бути прокуратура як орган державної влади.
Органи прокуратури України являють собою єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України (п. 1 ст. 6 Конституції України). Якби органи та посадові особи прокуратури були організаційно "прив'язані" до інших державних структур (судів або органів виконавчої влади), то, як визнає М. В. Косюта, " ... не було б підстав ні в теоретичному, ні в практичному плані стверджувати, що прокуратура являє собою самостійну гілку влади" [20, с. 32].
Органи прокуратури – елемент цілісної системи органів державної влади, взаємозалежний з іншими елементами системи і водночас незалежний [35, с. 119].
В Україні прокуратура не може належати й до судової влади. Конституція України встановлює, що правосуддя здійснюється тільки судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124 Конституції України).
Проте в юридичній літературі наявна точка зору, прихильники якої обгрунтовують ідею про те, що прокуратура відноситься до судової влади, оскільки забезпечує реалізацію відповідних функцій судової влади, які поза прокурорською діяльністю залишилися б деклараціями [24, с. 6].
Як справедливо зауважує М. С. Шалумов, така ідея не лише не грунтується на чинному законодавстві та положенні принципу поділу влади, а й прямо суперечить їм [40, с. 84].
Виходячи із функціонального навантаження прокуратури, вона не може бути підсистемою у системі судової влади. Тому правий Ю.І. Крючко, вказуючи на те що йдеться про суто механічне, формальне віднесення прокуратури до зазначеної гілки влади [21, с. 19].
До того ж, не враховуються ті обставини, що діяльність прокуратури не обмежується наглядом за виконанням законів, а включає також і кримінальне переслідування, обсяг якого за Концепцією реформування кримінальної юстиції України, затвердженої Указом Президента України від 08.04.2008 р. № 311/2008 для прокурора значно зросте.
Включення в систему судової влади прокуратури як органу кримінального переслідування в будь-якій його формі – розслідування злочинів, підтримання обвинувачення в суді – зовсім неприпустимо, оскільки несумісне із формуванням правової держави. Крім того, у теорії судова влада розуміється як система спеціальних органів держави – судів, які розв'язують у суспільстві в особливій процесуальній формі соціальні конфлікти правового характеру. Зважаючи на це, жоден інший державний орган, окрім суду, не може здійснювати судову владу, а відтак, бути її носієм [30, с. 421].
Справді, прокуратура не здійснює ані правосуддя, ані нагляд за законністю діяльності судів. Кінцевою метою участі прокурора в розгляді судом конкретних справ є забезпечення прав і законних інтересів окремих осіб, а також інтересів держави. Організаційно органи прокуратури не входять у судову систему або в систему органів державної судової адміністрації, не підлеглі й не підзвітні цим органам. Таким чином, прокуратура не входить і не може входити до судової влади [35, с. 120].
Поділ влади у державі – це немеханічне розмежування повноважень різних державних органів. Необхідно кожному з них надати право конституційного контролю над іншими органами, щоб жодна галузь влади не могла підкорити собі інші або переступити межі їхньої діяльності. До того ж, усі органи влади мають діяти в умовах взаємного співробітництва, яке забезпечується системою "стримувань і противаг". Ця система зумовлена практичною потребою так організувати функціонування органів влади, щоб вони могли виступати стосовно один одного як цілком самостійні та рівноправні [22, с. 13].
Понад те, у світовій практиці при функціонуванні інститутів держави чіткого розмежування законодавчої, виконавчої й судової влади не існує [18, с. 87].
Цієї обставини не заперечують і зарубіжні вчені. Так, французький адміністративіст Р. Драго зазначає, що положення про практичне втілення принципу поділу влади у чистому вигляді суперечне, оскільки жоден політичний режим його реально не здійснює [16, с. 55].
Р. С. Болдирєва також вважає, що кількість функцій держави зростає з розвитком суспільних відносин, тому "поділ влади за схемою, запропонованою Ш. Монтеск'є, є лише окремий випадок більш загальної форми співвідношення різних державних структур при здійсненні ними єдиної державної влади" [14, с. 7].
У сучасній державі влада має багато видів і підвидів, зокрема й таких, які не вписуються в реалії сучасної державності. У цьому зв'язку виникає необхідність у вузькоорієнтованій спеціалізації органів держави.
Можливість існування поряд із законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади ще й контрольно-наглядової гілки державної влади як четвертої досліджували Ю. М. Грошевий, Ю. В. Кореневський, В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика, М. В. Цвік, В.Є. Чіркін та інші вчені, які до носіїв цієї влади відносять вищі органи держави, незалежні в здійсненні своїх функцій, організаційно відокремлені, наділені специфічними повноваженнями й сферою їхнього застосування.
Умовно В.Є. Чіркін виділяє чотири види здійснення контрольно-наглядової влади: контроль за конституційністю законів та інших актів (конституційні суди, комітети конституційного нагляду, конституційні ради), нагляд за додержанням законів (прокуратура), контроль за додержанням прав людини (омбудсмени, народні правозахисники), фінансовий контроль (рахункові палати, генеральні контролери, генеральні аудитори) [39, с. 11].
На наш погляд, ця точка зору є найбільш науково обгрунтованою. Наразі є всі підстави для того, щоб говорити про існування в сучасній Україні самостійної контрольно-наглядової влади. Органи контрольно-наглядової влади структурно не входять у жодну з конституційно визначених гілок влади і діють самостійно. До таких органів в Україні можна віднести прокуратуру, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункову палату.
Органи контрольно-наглядової влади мають специфічні правові форми і методи контролю (нагляду) в окремих сферах діяльності законодавчої, виконавчої й судової гілок державної влади та ставлять за мету не допустити перевищення іншою гілкою влади своїх повноважень.
Вчені, які визнають об'єктивне існування державних органів, що не відносяться до жодної з трьох гілок влади, заявляють про цю систему, як про систему стримувань і противаг лише декларативно, не розкриваючи її змісту. Втім, лише проаналізувавши зміст і правову основу системи стримувань і противаг, а також гарантії ефективної діяльності розділеної влади, можна правильно визначити місце прокуратури в державному механізмі України враховуючи національні, історичні особливості правової системи нашої держави [27, с. 87].
Система стримувань і противаг є наслідком розвитку цього основного принципу в умовах демократичної правової держави, де поділ влади, по-перше, повинен не тільки проголошуватися, а й гарантуватися, а по-друге, грунтуватися на взаємодії органів, що здійснюють різні напрями державної влади.
Віднесення прокуратури до законодавчої, виконавчої або судової влади може зруйнувати систему "стримувань і противаг", що склалася в державі на сьогодні, оскільки жоден з існуючих державних органів не може взяти на себе функції прокуратури [32, с. 28].
Таким чином, прокуратура, входячи в контрольно-наглядову гілку державної влади, є її самостійним органом. Вона виконує в державному механізмі особливу роль, зумовлену історичними традиціями, рівнем розвитку, функціонуванням правових інститутів і виконанням ними своїх правоохоронних завдань Прокуратура є одним зі спеціальних суб'єктів конституційно-правових відносин, які діють від імені держави, мають суспільно необхідні та законодавчо регламентовані цілі, завдання, функції, повноваження та засоби їх реалізації [19, с. 114].
Визначаючи місце прокуратури в системи органів державної влади, можна зауважити, що вона повинна бути самостійним державним органом.
Для ефективної прокурорської діяльності потрібно її якісне нормативне забезпечення та належна система гарантій незалежності прокурора. Причому принциповим є те, що новий Закон України "Про прокуратуру" має бути узгоджений з Кримінально-процесуальним кодексом України. Контроль за діяльністю прокуратури повинні здійснювати суди, президент України та Верховна Рада України.

РОЗДІЛ 2 КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЯК САМОСТІЙНОЇ ГАЛУЗІ ДЕРЖАВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
2.1 Поняття прокурорського нагляду, його завдання
Прокурорський нагляд – складний і неоднозначний термін. Прикметник "прокурорський" означає, що нагляд належить прокуратурі, органи якої повинні діяти активно, з тим щоб виконувати функції, покладені на єдину систему прокуратури, й захищати від неправомірних посягань права і свободи людини і громадянина та інтереси держави і суспільства в цілому [7, с. 120].
Оскільки прокуратура належить до державних органів, то і діяльність, яку вона здійснює, входить в систему видів державної діяльності. Ця система в науці, на жаль, не визначена й комплексно не досліджена, хоча становить як науковий, так і практичний інтерес.
До системи видів державної, соціальної діяльності можна віднести такі основні: праворегулюючу, правотворчу, законотворчу, правоінформаційну, правореалізуючу, правозастосовчу, правовиконавчу, правоздійснюючу, правозабезпечувальну, правоохоронну, правозахисну, правоконтрольну, правонаглядову, правосуддя, карно-правову. Усі ці види діяльності мають свій зміст, свою суть і кожен із них посідає самостійне місце у цій системі, одночасно є взаємозумовленими і в цілому створюють окрему соціальну систему правового характеру [11, с. 55].
Відомо, що виконання законів забезпечується наглядом за цим, а також покаранням за невиконання закону. У цьому суттєву роль відіграють органи прокуратури, які здійснюють прокурорський нагляд за додержанням законів і належать до правоохоронних органів. Правозабезпечувальна діяльність є проявом здійснення правоохоронної, яка, своєю чергою, може забезпечуватися правоконтрольною діяльністю тощо. Динаміка, взаємозв'язок усіх видів державної діяльності очевидний [31, с. 43].
Таким чином, прокурорський нагляд можна насамперед визначити як самостійний вид, галузь державної діяльності.
Під поняттям "прокурорський нагляд" можна розуміти й сукупність органів прокуратури і посадових осіб цих органів, які здійснюють функції прокуратури. Ще М. В. Муравйов у 1889 р. писав, що термін "прокурорський нагляд" означає установу однієї з її обов'язків, окремих членів якої іменують "особами" або "чинами" цього нагляду [7, с. 121].
Прокурорський нагляд, або нагляд прокуратури за додержанням законів, є окрема конституційна функція з її підфункціями.
Прокурорський нагляд розглядається також і як направленість наукової діяльності, як самостійна галузь юридичної (правової) науки.
Прокурорський нагляд можна віднести й до принципів діяльності органів розслідування злочинів; органів, які виконують судові рішення у кримінальних справах, та інших установ, організацій, на які поширюється нагляд за додержанням і застосуванням законів.
Існує також думка, що прокурорський нагляд є самостійною галуззю права, враховуючи те, що в законодавстві України реально існує сукупність правових норм, які регламентують систему і структуру органів прокуратури, принципи та умови їх організації та напрями діяльності, повноваження щодо виявлення й усунення порушень законності, засоби прокурорської діяльності та реагування на ці порушення тощо [20, с. 25].
Проте цього мало, щоб прокурорський нагляд вважати самостійною галуззю права в його системі. Про це реально можна буде говорити після прийняття Закону України "Про організацію і порядок діяльності органів прокуратури України" (як про це записано в ст. 123 Конституції України), у якому б достатньо була врегульована процедурна процесуальна сторона діяльності органів прокуратури [7, с. 121].
Про завдання прокурорського нагляду доцільно говорити, якщо під ним розуміти вид, галузь державної діяльності. Тим більш, що про таке загальне завдання йдеться у ст. 4 Закону України "Про прокуратуру", яке конкретизується в ст.си. 29 і 34 цього ж Закону щодо нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також коли прокурор бере участь в судовому процесі.
Щодо загальних завдань прокурорського нагляду за додержанням законів, то про це в ст. 4 Закону України "Про прокуратуру" сказано, що діяльність органів прокуратури спрямована на всебічне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань:
1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень;
2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина;
3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.
Як можна побачити, у цій статті окрім завдань зазначені також цілі прокурорського нагляду, що полягають в тому, щоб всемірно утвердити верховенство закону та зміцнити правопорядок. Для цього й повинні виконуватися зазначені завдання, ієрархія котрих не зовсім відповідає вимогам Конституції України (ст. 3), за якою найвищою соціальною цінністю визнаються людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, а зміст і спрямованість діяльності держави мають забезпечувати права і свободи людини та їхні гарантії.
Виходячи з цих конституційних положень на перше місце в ст. 4 Закону України "Про прокуратуру" має бути поставлений саме захист від правомірних посягань на права і свободи окремої людини, котрі є найбільш незахищеними порівняно із загальнодержавними інтересами та інститутами самоорганізації населення.
Отже, поняття "прокурорський нагляд" є багатоплановим, але не ізольованим від інших видів державної діяльності та окремих гілок державної влади.
2.2 Об'єкт, предмет і межі прокурорського нагляду
Вчення про "предмет і об'єкт прокурорського нагляду" достатньо не розроблене, хоча через з'ясування саме сутності й змісту "предмета і об'єкта" прокурорського нагляду можна певною мірою визначити межі прокурорського нагляду [36, с. 329].
Предмет і об'єкт нагляду можна знайти в самій Конституції України (ст. 121), а також в Законі України "Про прокуратуру" та інших законах, із яких можна побачити, з чого повинен виходити прокурор в своїй діяльності, навіщо, де, стосовно кого здійснювати нагляд, на що і як реагувати, виявивши відповідні правопорушення.
Прокурора цікавить передусім поведінка особи: "об'єкт – все те, що не є людина, те, на що людина впливає ... Об'єкт – це природа, що увійшла в контакт з діяльністю людини". Таким чином, сутність об'єкта прокурорського нагляду становить поведінка (діяльність, бездіяльність, їх результати, наслідки) піднаглядових суб'єктів, що має юридичне значення [38, с. 85].
Межі прокурорського нагляду щільно пов'язані з такими засобами правового регулювання, як: позитивні зобов'язання, дозволи, заборони, котрим відповідно кореспондують форми реалізації права (виконання, використання і додержання права) [36, с. 329 ].
Прокурор повинен керуватися тим, що, в одних випадках, для того, аби вимоги закону не були порушені, достатньо пасивної поведінки – не порушувати заборону, в інших – від особи вимагається активних дій – виконувати обов'язки, визначені законом, або діяти на свій розсуд, але в межах своїх прав.
Таким чином, прокурор аналізує, оцінює поведінку, вчинки громадян, виконання службовими особами своїх обов'язків, діяльність піднаглядових суб'єктів, органів.
При цьому прокурор керується виконанням законів в їх широкому розумінні, до яких належать не лише власне закони, а й нормативні постанови Верховної Ради України, делеговане чи санкціоноване законодавство, наприклад, нормативні укази Президента, Декрети Кабінету Міністрів України, прийняті в порядку надання Президенту і Уряду Верховною Радою України надзвичайних повноважень. Без наявності законів нагляд прокурора залишається безпредметним [22, с. 13].
Прокурор не здійснює нагляд за діяльністю, що не урегульована законом, а також коли оцінка такої діяльності виходить за межі правових критеріїв, наприклад, власне виховна, педагогічна, наукова, творча тощо. Ці види діяльності контролюються іншими органами: педагогічними, науковими, художніми, методичними радами, спеціалізованими комісіями тощо.
Критерієм, що визначає межі прокурорського нагляду, є правило: там, де діє закон, повинен діяти прокурорський нагляд [36, с. 330].
Проте для оцінювання прокурором актів, що перевіряються з точки зору законності і обгрунтованості, існують свої критерії: компетенція особи, яка прийняла правовий акт, відповідність його матеріальному та процесуальному закону, а коли рішення стосується конкретної життєвої ситуації, то необхідні й додаткові критерії: наявність обставин, що мають юридичне значення та підтвердження їх фактичними даними, доказами.
Хоча підзаконні, відомчі акти й не входять в предмет прокурорського нагляду (накази, інструкції, рішення, вказівки тощо), вони можуть цікавити прокурора з точки зору дотримання службової дисципліни, виявлення причин і умов, що сприяють порушенням вимог закону.
Втім, у будь-якому випадку неприпустимо, щоб прокуратура із органу нагляду за виконанням, застосуванням законів перетворювалась в інспекторсько-перевірочну установу. Намагання прокурора щодо того, щоб не порушувався закон, не означає, що він зобов'язаний проводити його вжиття. Цим повинні займатися ті, кому даний закон адресований, чиї соціальні стосунки регулює.
2.3 Співвідношення прокурорського нагляду з іншими видами державної діяльності
Як відомо, прокуратура України становить єдину систему (ст. 121 Конституції України) і в Основному Законі їй виділено окремий розділ VІІ, що розміщений між розділами, присвяченими органам виконавчої влади та правосуддю. При цьому в Конституції зазначено конкретні покладені на прокуратуру функції і що організація і порядок діяльності її органів визначаються Законом про це.
Таким чином, Конституція виключає будь-яку альтернативу у виконанні функцій, покладених на єдину систему прокуратури і не відносить прокуратуру в цілому і її системні органи до будь-яких гілок державної влади, хоча вони наділені владними повноваженнями [7, с. 123].
Прокуратура України має самостійний конституційний статус в системі державного механізму. А це не означає, що система органів прокуратури, її структурні підрозділи виконують свої функції ізольовано, без взаємозв'язків з іншими державними органами, з органами місцевого самоврядування та самоорганізації населення [27, с. 86].
Існує чимало загальнодержавних завдань, виконання яких покладено не лише на органи прокуратури, на прокурорський нагляд, а й на інші структури.
Звернемо увагу ті, що зазначені в Конституції України.
Загальним для всіх органів законодавчої, виконавчої та судової влади є те, що вони свої повноваження здійснюють у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6), тобто для всіх гілок державної влади діє принцип законності, за дотриманням якого в межах своєї компетенції здійснює нагляд прокуратура.
Верховна Рада України є не лише єдиним органом законодавчої влади, вона здійснює парламентський контроль ще й за діяльністю Кабінету Міністрів України (п.п. 13, 33 ст. 85 Конституції України), має право створювати тимчасові спеціальні та слідчі комісії (ст. 89).
Кабінет Міністрів України окрім інших важливих завдань забезпечує виконання Конституції й інших законів України, актів Президента України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, здійснює заходи щодо забезпечення громадського порядку, боротьби зі злочинністю (п.п. 1, 2, 7 ст. 116 Конституції України).
Місцеві державні адміністрації на відповідній території теж забезпечують виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян (п.п. 1, 2 ст. 119 Конституції України).
До відання Автономної Республіки Крим теж належить участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки.
Гарантом же державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина Конституцією України (ст. 102) визнається Президент України як глава держави.
Проте ці важливі повноваження Президента є занадто декларативними, особливо щодо гарантування прав і свобод кожної людини і громадянина. Тому необхідно створити певний надійний механізм для діяльності Президента як гаранта в межах ст. 102 Конституції України, а також для виключення можливих зловживань з його боку і так званих допоміжних органів і служб, які створює Президент (п. 28 ст. 106 Конституції України).
Вище було наведено лише ті конституційні положення, що по суті збігаються із завданнями прокуратури, прокурорського нагляду. А це створює реальну конституційну базу для взаємозв'язку, взаємодії прокуратури з іншими органами законодавчої, виконавчої, судової влади та самостійної президентської діяльності та іншими органами, що здійснюють владні повноваження.
Наприклад, співвідношення з Верховною Радою України грунтується на тому, що діяльність її не входить в об'єкт прокурорського нагляду (ст. 1 Закону України "Про прокуратуру". Це положення не повинно поширюватися на діяльність апарату Верховної Ради України, де можуть прийматися незаконні управлінські рішення, порушуватися права і законні інтереси працівників апарату та інших осіб, що можуть поновлюватися не тільки судом, а й законним прокурорським наглядом.
Відносини між прокуратурою і Верховною Радою України грунтуються також на тому, що парламент приймає закони, а Генеральний прокурор і підпорядковані йому прокурори здійснюють нагляд за додержанням і правильним їх застосуванням (ст. 1 Закону України "Про прокуратуру").
Верховна Рада України на законодавчому рівні встановлює організацію і порядок діяльності самих органів прокуратури, а також дає згоду Президенту України на призначення на посаду Генерального прокурора України, може висловити йому недовіру, що має наслідком його відставку (ст. 122 Конституції України).
Генеральний прокурор України має право звернутися до Верховної Ради України з поданням про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту народного депутата України.
Генеральний прокурор України, його заступники мають право брати участь у засіданні Верховної Ради України та її органів. За Генеральним прокурором залишається також право бути невідкладно прийнятим Головою Верховної Ради України. Окрім того, Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік інформує Верховну Раду України про стан законності.
Існує відповідне співвідношення прокуратури, прокурорського нагляду з президентською діяльністю. Відомо, що Конституція України не віднесла владу Президента ні до однієї з відомих гілок влади, приділивши йому окремий розділ V.
Чинний Закон України "Про прокуратуру" діяльність Президента України, його укази, що можуть не відповідати законам України, вивів з об'єктів прокурорського нагляду. Зі змінами до Закону від 12.07.2001 р. ст. 10, яка мала назву "Повноваження Генерального прокурора України щодо правових актів вищих органів державної влади, які суперечать закону", була замінена статтею, присвяченою координації діяльності по боротьбі зі злочинністю. Таку новелу, на думку О. Р. Михайленка, можна розцінити як крок назад стосовно забезпечення принципу верховенства права [7, с. 125].
Законом України "Про прокуратуру" укази Президента не віднесені й до предмета прокурорського нагляду, тобто на прокуратуру не покладається обов'язок наглядати за тим, щоб їх додержувалися. Проте з цього необхідно зробити виключення щодо тих указів Президента, які приймалися в порядку "правотворчого делегування", "попереднього санкціонування".
Йдеться про те, коли Верховна Рада України надавала Президентові право як виняток на певний період приймати укази з питань, віднесених до компетенції парламенту. Такі укази можна включати в коло законів в їх широкому розумінні, за додержанням котрих прокурор повинен здійснювати нагляд.
Співвідношення прокуратури з Президентом України грунтується також на тому, що згідно зі ст. 122 Конституції України Президент за згодою Верховної Ради України призначає на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади.
Президент також присвоює працівникам прокуратури класні чини державного радника юстиції України, державного радника юстиції 1, 2, 3-го класів (ст. 47 Закону України "Про прокуратуру"). Президент України встановлює розміри надбавок до посадових окладів за класні чини та вислугу років працівникам органів прокуратури.
Органи виконавчої влади також перебувають у певному співвідношенні з прокурорським наглядом, особливо в період, коли прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів.
Систему органів, за діяльністю чи бездіяльністю котрих здійснюється прокурорський нагляд зазначено в ст. 1 Закону України "Про прокуратуру". Починається ця система з Кабінету Міністрів України і включає також інші органи виконавчої влади, державного й господарського управління та контролю тощо. У Законі цій галузі нагляду приділяється окрема глава 1 розділу ІІІ.
Таким чином, об'єктом прокурорського нагляду є застосування законів органами виконавчої влади, а також відповідні письмові акти органів управління. Це означає, що прокурори в межах своєї компетенції мають право при виявленні порушень закону опротестовувати акти Прем'єр-міністра, Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів АРК, міністерств та інших органів виконавчої влади, їх посадових осіб тощо. Загалом же повноваження прокурорів при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд), не є владно-розпорядчими (ст. 20 Закону України "Про прокуратуру").
Необхідно зазначити, що нормативні акти органів виконавчої влади, в тому числі й Кабінету Міністрів України, не входять у предмет прокурорського нагляду, якщо вони не є актами правотворчого делегування або попереднього санкціонування. Кабінет Міністрів своєю компетенцією забезпечує виконання прийнятих постанов, розпоряджень та інших актів. Окрім того, Кабінет Міністрів України вирішує деякі питання стосовно фінансового та матеріального забезпечення органів прокуратури. Це теж впливає на зміст співвідношень прокурату